Desde las dos aceras

Pedro Monreal

Presento la tercera entrega de “Nota de umbral”, centrada en tierra y usufructo.

Como he explicado, esta serie no examina una por una las 176 medidas; aporta al debate técnico sobre seis asuntos centrales de la política económica cubana actual: tipo de cambio, activos estatales, tierra y usufructo, precios y subsidios, energía, y opacidad fiscal y reglas. Su propósito es precisar qué condiciones necesita cada medida para cumplir lo que promete.

Estos seis temas ya forman parte del lenguaje técnico de las 176 medidas oficiales y sus normas complementarias. Cada uno tiene un punto de quiebre medible: si se aplica a medias, el resultado se estanca, se distorsiona o se revierte. Esto importa tanto a funcionarios técnicos, responsables de diseñar reglas con efectos visibles, como a académicos y analistas que diagnostican y proponen.

También hay entidades, funcionarios, académicos y analistas que parecen preferir un debate interminable sobre el modelo, sin entrar en la arquitectura medible que exige toda propuesta de política económica.

Estas notas de umbral buscan ordenar la discusión sobre el modelo y los cambios oficialmente propuestos mediante fronteras observables —quién posee, cómo se asigna y a qué escala se decide—, necesarias para debatir con criterios claros.

Ficha de la nota 3. Tierra y usufructo

Problema medible: Tierra estatal ociosa o mal aprovechada; baja inversión fija; alta dependencia de alimentos importados.

Encuadre oficial: Poner la tierra a producir; establecer usufructo por tiempo indeterminado; ampliar los actores autorizados; preservar la tierra como propiedad de todo el pueblo.

Medida mínima: Usufructo de largo plazo y menor exigencia de trabajo directo.

Propósito de la medida: Hacer que la tierra se use y que invertir en ella sea rentable.

Umbral: El usufructo estatal, aun flexibilizado, deja de bastar para incorporar de forma sostenida la tierra ociosa a la producción.

Comprobación a 6–12 meses: Más hectáreas en producción e inversión visible en riego, naves o genética.

Resultado si falta el umbral: Concentración de las mejores tierras y persistencia del marabú: concesiones más largas, pero oferta insuficiente.

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Glosario:

Problema medible: fallo actual que se puede observar o cuantificar.

Encuadre oficial: modo en que el tema cabe en la agenda y el lenguaje de política pública vigentes.

Medida mínima: paso concreto que puede avanzar en el problema tratado sin asumir un cambio del marco general de organización económica.

Propósito de la medida: lo que esa medida anuncia que va a lograr.

Umbral: reglas mínimas sin las cuales la medida mínima no cumple lo que ella misma anuncia.

Comprobación a 6–12 meses: indicador para ver si se cruzó el umbral.

Resultado si falta el umbral: efecto previsible de aplicar solo la medida mínima.

COMENTARIOS PARA DISCUSIÓN.

La agricultura llegó al paquete de 176 medidas con una producción aportada en gran medida por formas nacionales no estatales de gestión, a diferencia de la industria, la energía o la banca, donde todavía predominaba un núcleo estatal.

Desde la década de 1990 y sobre todo desde las entregas de tierra estatal en usufructo de 2008 en adelante, la mayor parte de la superficie agrícola en uso no la cultivan empresas estatales. Datos de tenencia muestran un sector no estatal, con un alto número de propietarios y usufructuarios privados que concentran alrededor de dos tercios o más de la gestión de la tierra agrícola y una fracción aún mayor de la superficie cultivada, quedando las granjas estatales como minoría en la tierra que realmente se trabaja.

Lo distintivo del agro cubano no es ser el sector más “de mercado”, sino haber desestatizado la gestión del principal medio de producción (la tierra), sin desestatizar la propiedad. Esa distinción es justo la que el Eje 7 del paquete de las 176 medidas vuelve a confirmar: amplía gestores, no dueños.

La agricultura como destinatario transversal.

El bloque relevante para la agricultura en el paquete de 176 medidas el Eje 7 “Transformaciones para incentivar la recuperación agrícola”, aunque el gobierno ha destacado que existe un alcance que rebasa ampliamente ese eje, afirmando que 162 de las 176 medidas impactan el sector agropecuario.

Las medidas centrales sobre tierra y usufructo son:

– Modificar la gestión y el uso de la tierra para todos los actores económicos, manteniendo el principio de que la tierra estatal es propiedad socialista de todo el pueblo.

– Otorgar el derecho real de usufructo sobre tierras estatales a personas jurídicas estatales, privadas o mixtas y a personas naturales que lo soliciten, por tiempo indeterminado y por la superficie que justifique el proyecto productivo presentado (sin tope general de hectáreas ni plazo fijo de explotación). Aplica a producciones agropecuarias, forestales y tabacaleras, y a proyectos de agroturismo y ecoturismo.

– Facultar a la empresa estatal que administra la tierra para entregarla en usufructo mediante contrato.

– Autorizar a las Cooperativas de Producción Agropecuaria (CPA) a entregar tierras en usufructo previa aprobación de su Asamblea General.

– Eliminar el requisito de que el usufructuario trabaje la tierra de forma directa y permanente (se reconoce la gestión y administración como formas válidas de explotación).

– Simplificar y acortar el trámite de entrega (objetivo de 15-20 días).

– Permitir la herencia del usufructo (incluidos cubanos emigrados que conserven ciudadanía efectiva) y el acceso de mipymes, cooperativas, empresas mixtas, inversionistas extranjeros y cubanos residentes en el exterior.

– Ampliar el área de bienhechurías (hasta el 5 % de la tierra) y reconocer la propiedad de la vivienda construida tras cinco años de resultados positivos.

– Otras medidas del mismo eje que se articulan con el usufructo incluyen la transformación del modelo cooperativo (facultades de importación/ exportación directa, comercialización de combustibles e insumos, cuentas en el exterior), precios pactados entre las partes, mercados de insumos en divisas y la creación de un banco de fomento agrícola.

Normas jurídicas recientes.

La norma principal es la Ley 185 de Tierra Agropecuaria y Forestal, aprobada por la Asamblea Nacional el 29 de julio de 2026. Unifica más de 25 disposiciones anteriores y deroga, entre otras, el Decreto-Ley 358/2018 sobre usufructo

Se regula propiedad, posesión, usufructo, bienhechurías, sucesión, transmisión y solución de conflictos agrarios. Mantiene el tope de propiedad privada en 67,10 ha (con excepciones históricas) y prohíbe el arrendamiento de tierra.

oncubanews.com

Complementan la Ley 185 un paquete de unas 19 normas publicadas en septiembre de 2026, entre ellas:

• Decreto 175/2026 (reglamento de la Ley 185).
• Decreto 121/2026 (faculta a las Cooperativas de Producción Agropecuaria) CPA a entregar tierras en usufructo).
• Decretos-leyes del Consejo de Estado, decretos del Consejo de Ministros y resoluciones del Ministerio de la Agricultura y del Instituto Nacional de Ordenamiento Territorial y Urbanismo.

Estas normas implementan la ampliación del usufructo a todos los actores (personas naturales y jurídicas cubanas y extranjeras, mipymes estatales/ privadas/ mixtas), la determinación de la superficie por proyecto y capacidad demostrada, y la transferencia de reclamaciones hereditarias y jurídicas a tribunales y direcciones de Justicia. El Estado conserva la propiedad de la tierra y el derecho de tanteo.

Un paquete técnico con prueba empírica corta: Las acciones previstas en el paquete de 176 medidas cambian instrumentos de gestión (quién pide la tierra, con qué plazo, qué trámite, qué actor puede entrar) sin alterar el núcleo que en Cuba ya se midió y falló: el Estado sigue dueño del suelo, asigna y puede quitar el uso, y el productor asume el riesgo sin un derecho que puede hacer valer frente a terceros, sino no solo frente a quien lo concedió, sin operar en un entorno de precios, insumos y crédito que haga rentable producir.

Lo que se propone ahora es una nueva ronda de ingeniería institucional: usufructo más amplio, sin tope general de hectáreas, sin exigencia de trabajo directo, herencia, mipymes y extranjeros, trámite de 15–20 días, Ley 185 y Decreto 175.

En cambio, la prueba empírica es breve y adversa. Las entregas de tierras ociosas de 2008–2018 (Decretos-Leyes 259, 300 y 358) ya usaron el mismo dispositivo —usufructo estatal, contrato, control administrativo— y no revirtieron ociosidad masiva ni evitaron el colapso de producciones clave.

El nuevo diseño propuesto en el paquete de 176 medidas alarga plazos y abre sujetos, pero conserva intransmisibilidad, prohibición de arrendamiento e hipoteca, extinción por “uso deficiente” y discreción municipal.

No existe evidencia en Cuba que la versión anterior aplicada en 2008- 2018 muestre que ese combo eleve inversión de largo plazo.

Tampoco hay evidencia de secuencia. La tierra no produce sola. No basta con “liberarla”. Hace falta margen, divisas, insumos y un título que el banco acepte como respaldo.

El paquete de las 176 medidas anuncia banco de fomento y precios pactados, pero el usufructo no es gravable y el entorno macro sigue sin ancla. Liberalizar el acceso al suelo sin relajar la rigidez de oferta es, otra vez, un ajuste de normas con impacto no medido.

El paquete de 176 medidas repite un formato de manual administrativo entendible como normas en la Gaceta Oficial, pero débiles como hipótesis empírica.

Describen cómo asignar tierra estatal, pero no demuestran por qué esa asignación, bajo propiedad y control estatal intactos, va a producir más alimentos esta vez.

Generar ganadores exige reglas: Si una reforma de la tierra va a crear ganadores de verdad —campesinos, cooperativas o empresas que inviertan, siembren y vendan más comida—, las reglas tienen que ser claras desde el primer día: quién puede pedir tierra, con qué papeles, en cuánto tiempo se responde, por cuánto se usa, cuándo se hereda y en qué casos se pierde.

Si las reglas no están escritas con claridad —quién puede pedir tierra, con qué papeles, en cuántos días se responde y por qué se niega—, el resultado no lo decide el que siembra mejor ni el que pone más comida en el mercado. Lo decide el que sabe a qué oficina ir, a quién llamar y cómo conseguir la firma. En ese esquema no gana el productor más capaz: gana quien tiene acceso al funcionario que autoriza.

El paquete de 176 medidas abre el usufructo a más personas y promete trámites rápidos, pero si el derecho sigue siendo fácil de dar y fácil de quitar, y si no se sabe cómo se evalúa un proyecto ni cómo se paga o se financia la finca, nadie puede planear a varios años. Entonces no hay premios predecibles por trabajar la tierra: hay privilegios temporales.

Las reglas claras no son un detalle legal; son lo que convierte un anuncio en una oportunidad que la gente se atreve a tomar.

Normas e instrumentos que aún faltan o carecen de suficiente madurez.

– Procedimiento único, público y con silencio administrativo. El Decreto 175/2026 (reglamento de la Ley 185) describe pasos (solicitud ante la empresa estatal o la CPA, proyección de trabajo, plazos de 7 días para completar papeles), pero no fija de forma inequívoca un modelo único de “proyecto productivo”, criterios objetivos de evaluación, qué ocurre si la autoridad no resuelve en plazo, y qué documentos no se pueden exigir extraoficialmente. Sin eso, el trámite de 15-20 días no es oponible.

– Registro Administrativo de la Tierra operativo e interoperable. El reglamento crea el registro a cargo del MINAG (nacional, provincial y municipal). Falta la norma técnica de puesta en marcha: catastro actualizado (inventario oficial de las parcelas), mapa público de tierras ociosas o deficientemente utilizadas por municipio, inscripción automática al firmar el contrato y consulta en línea para el solicitante.

– Norma de evaluación del proyecto productivo. Hoy la superficie se determina “según el proyecto y la capacidad demostrada”. Falta un instructivo vinculante: qué se entiende por garantía o gestión lícita de financiamiento, qué prueba de fuerza de trabajo e implementos basta, cómo se valora a una mipyme o inversionista extranjero frente a un campesino individual, y qué programas priorizados pueden limitar o ampliar el área.

– Régimen específico para extranjeros, mixtas y cubanos no residentes. La Ley 185 remite a “disposiciones jurídicas correspondientes” para personas jurídicas extranjeras o mixtas y exige residencia efectiva a personas naturales extranjeras. Sin un procedimiento especial (autorización única, plazos, garantías de inversión, extinción del usufructo), ese acceso queda en enunciado.

– Vinculación del título de usufructo con crédito, insumos y comercio. El Eje 7 habla de banco de fomento, precios pactados y comercio exterior. Faltan normas que hagan el contrato de usufructo oponible ante bancos (garantía, hipoteca de bienhechurías, cuentas en divisas) y que impidan que la empresa administradora condicione la tierra a acopio estatal de facto.

– Régimen de extinción, herencia y conflictos con plazos cortos. El reglamento regula extinción, ocupación ilegal y comisiones de asuntos agrarios, y desplaza parte de las reclamaciones a Justicia y tribunales. Falta un procedimiento de apelación con plazos breves, criterios tasados de extinción (no “uso deficiente” vago) y protección del sucesor o del pacto sucesorio frente a la empresa administradora.

– Inventario obligatorio y obligación de entregar. El delegado municipal puede declarar tierra ociosa y la empresa administradora queda obligada a entregarla. Falta la norma que publique el inventario, actualice el fondo de tierras ociosas con periodicidad fija y sancione a la empresa que no oferte las áreas declaradas.

Qué debería incluir el procedimiento para que no sea consigna.

Un procedimiento creíble debería ser único, escrito, en formato digital y con consecuencias por incumplimiento, no un conjunto de facultades discrecionales.

Como mínimo debería incluir:

• Ventanilla única ante la empresa administradora o la CPA, con formulario estándar (generales, área, línea de producción, tierras ya poseídas, proyección de trabajo y financiamiento).
• Plazos máximos por acto, computables desde la presentación completa: asesoría y ubicación (pocos días), verificación en campo, dictamen y contrato. Si vence el plazo sin resolución motivada, aprobación tácita o elevación automática.
• Lista cerrada de documentos. Prohibición expresa de requisitos no publicados (avales políticos, “visto bueno” informal, estudios no previstos).
• Criterios públicos de denegación (tierra no disponible, proyecto inviable, incumplimiento de tierras ya entregadas) y obligación de motivar por escrito.
• Contrato-tipo de usufructo: plazo (indeterminado o hasta 99 años para personas jurídicas, según el caso), línea de producción, bienhechurías, herencia/pacto sucesorio, causas tasadas de extinción, inscripción registral.
• Trazabilidad: número de expediente, estado visible para el solicitante, inscripción inmediata en el Registro Administrativo de la Tierra.
• Recurso rápido ante el nivel provincial o tribunales, con efecto suspensivo limitado solo cuando haya daño ambiental o ocupación ilegal acreditada.
• Publicidad del fondo de tierras disponibles y de las resoluciones de entrega y denegación (al menos estadística municipal).

Cuando no se alcanza el umbral.

Si se define el “umbral” como el punto en el que el usufructo estatal, por más flexible que se vuelva, deja de ser suficiente para que la tierra ociosa entre en producción de forma sostenida, entonces hay una serie de temas que deberían ser rediscutidos para que técnicos, juristas y economistas evaluasen si conviene privatizar una parte del fondo estatal de tierras agrícolas, no como consigna ni dentro de un marco doctrinario, sino como hipótesis ante un posible fracaso del dispositivo actual de las acciones previstas para la agricultura en el paquete de las 176 medidas.

1. Inversión de largo plazo. Frutales, riego, ganado de cría y mejoras de suelo requieren plazos de 8 a 20 años. Un derecho de usufructo intransmisible, no hipotecable y extinguible por “uso deficiente” rara vez cruza ese umbral. El productor no inmoviliza capital si el título no aguanta el ciclo. ¿Cuánta inversión por hectárea se observa bajo usufructo frente a la que exigiría el propio proyecto productivo?

2. Crédito. Si el banco no puede gravar la tierra y solo presta contra cosecha o bienhechurías, el crédito agrícola arriesga quedarse corto. Cuando ese tope impide sembrar o mecanizar, el problema ya no es el trámite de 15 días, sino que el activo principal no es bancable. Privatizar parte del suelo (o permitir hipoteca del dominio útil con salida a propiedad) es una respuesta posible; otra es rediseñar garantías públicas. Hay que comparar costos fiscales de ambas.

3. Ociosidad residual. Tras cada oleada de entregas (2008–2018 y ahora 2026) queda un stock de tierra que no se pide o se devuelve. Si, con actores ampliados y sin tope de hectáreas, el inventario ocioso no cae de forma medible en 2–3 campañas, el diagnóstico deja de ser “faltaba flexibilidad” y pasa a ser “el derecho ofrecido no vale lo que cuesta ponerlo a producir”.

4. Discrecionalidad administrativa. Mientras asignar y quitar dependa del municipio y de la empresa administradora, el “ganador” puede ser el conectado, no el eficiente. Si los plazos, denegaciones y extinciones no se vuelven predecibles, los juristas pueden argumentar que el usufructo no alcanza el umbral de derecho y sigue siendo permiso. La privatización parcial entra entonces como modo de limitar el poder de quitar, no solo de “abrir el mercado”.

5. Sucesión y permanencia rural. Heredar el uso sin heredar el suelo, ser titular de la vivienda y no de la parcela en que está, y exigir cinco años de “resultados” crea familias asentadas sobre un piso jurídico frágil. Si la sucesión generacional se rompe o la parcela vuelve al Estado al menor conflicto, el umbral demográfico-rural no se cumple. Una franja de propiedad privada pequeña (ya existe el tope de 67,10 ha) podría evaluarse como ancla de permanencia.

6. Precios y margen. Funciona como “filtro empírico”: si con usufructo “ampliado” el productor sigue sin cubrir costos (insumos, tipo de cambio, acopio residual), privatizar tierra no basta, pero tampoco el usufructo.

7. Marco jurídico de coherencia. El ordenamiento prohíbe latifundio, arrendamiento, aparcería e hipoteca, e impide transmitir propiedad a extranjeros, al tiempo que invita a mipymes y capital externo a “ir a la tierra”. Existe el riesgo de que el propio sistema empuje usos de facto como contratos de gestión que parezcan arriendo y bienhechurías que capturen renta.

Conclusiones.

Entregar tierra estatal ociosa en usufructo indefinido o de largo plazo sin registro oponible, transferibilidad clara, proceso transparente de adjudicaciones y mercado de insumos no crea agricultores. Lo que crea son concesionarios.

Si se suprime el requisito de trabajo directo sin disponer de catastro actualizado, de un inventario público de tierras ociosas y de criterios explícitos de adjudicación, el acceso tiende a sesgarse hacia agentes con mayor capacidad logística y relacional —transporte, combustible y redes institucionales—, mientras las parcelas de menor aptitud o peor localización permanecen improductivas. En ese escenario, la flexibilización del usufructo no redistribuye tierra cultivable de manera eficiente: refuerza la concentración de las tierras más rentables y deja intacto el stock de ociosidad.

Mantener “propiedad de todo el pueblo” como cláusula política, con reglas laxas de uso, permite revocar, recortar o reconcentrar el usufructo cuando convenga. El técnico agrícola mide eso en inversión no realizada: nadie pone riego, naves o genética en un derecho precario.

Para técnicos, economistas y juristas es racional y más relevante evaluar la expansión de propiedad privada agropecuaria como respuesta a que no se alcance el umbral. El aporte consistiría en el diseño de un paquete de reglas robustas de asignación, renunciando a considerar el argumento ideologizado de que “no se toca la propiedad socialista” porque eso no produce comida.

A los economistas no debería interesarles “vender” la propiedad -cualquier tipo- como milagro. Lo relevante es preguntar si, dado un mínimo de margen, la reticencia oficial a privatizar tierra estatal es el cuello de botella que queda.

Los juristas pueden plantear que legalizar una porción de dominio privado es más limpio que seguir estirando un usufructo que funciona como una propiedad de facto, incompleta en el papel y plena en los hechos.

Privatizar una parte de la tierra estatal no es solo una discusión política. También es un cálculo: ¿le conviene al Estado seguir figurando como dueño de millones de hectáreas que no producen, o le conviene cobrar por ellas y ocupar empleados estatales en lo que sí es función pública —normas, sanidad vegetal, riego y un catastro fiable.

El Estado pudiera cobrar de varias maneras. Una es vender. Otra es pedir de una sola vez lo que valdrían los pagos futuros por usar la tierra (canon capitalizado). La tercera es un impuesto predial, un tributo periódico sobre quien tiene la parcela, como el que se paga por un inmueble.

La ventaja del umbral respecto a tierras y usufructo en el paquete de las 176 medidas es que se puede medir: cuánto cuesta administrar tierra ociosa frente a cuánto ingresaría —y cuánto se produciría— con menos tierra, pero bien medida y con dueño o titular claro.

La pregunta que queda no es si el Estado “cree” en la propiedad privada, sino si le resulta más barato y más productivo seguir administrando tierra ociosa que ser propietario de menos superficie y cobrar por su uso.

La venta de tierra estatal, un pago único por el derecho, o un impuesto periódico son solo formas distintas de hacer esa cuenta. El criterio útil es empírico: cuando el costo de guardar hectáreas ociosas supera el ingreso y la cosecha que daría un fondo menor y mejor definido, el instrumento actual —el usufructo flexible— ya no basta por sí solo.

(Tomado de El Substack de Pedro)