Una lectura crítica del proyecto Cuba Transformación, del Cuba Study Group, a la luz de las reformas anunciadas por el gobierno cubano y estudios de democratización y desarrollo económico.
Abstracto:
La publicación de las ponencias del proyecto Cuba Transformación , elaboradas por Ricardo Torres, Pedro Monreal, Mauricio de Miranda, Pavel Vidal y Omar Everleny Pérez, ha enriquecido un debate imprescindible sobre el futuro económico de Cuba. La discusión adquiere una relevancia adicional tras el anuncio, por parte del gobierno de Miguel Díaz-Canel, de un paquete de 176 económicos, circunstancia que invita a evaluar ambas propuestas dentro de un mismo contexto de reforma. Ese intercambio de ideas merece ser celebrado. Cuba necesita más deliberación pública y menos dogmatismo. Pero también requiere un debate más preciso sobre las políticas públicas concretas que podrían hacer viable una transformación económica sostenible para un desarrollo con equidad y una república soberana.
Mi principal objeción al proyecto Cuba Transformación es que evita responder algunas de las preguntas fundamentales que debe afrontar cualquier programa serio de reforma económica. Las ponencias formulan principios generales difíciles de objetar —la necesidad de instituciones efectivas, de un Estado regulador y promotor del desarrollo y de una economía social de mercado—, pero permanecen en un nivel de abstracción que termina desplazando el verdadero núcleo del debate: el diseño de las políticas públicas.
La política fiscal es esencial para una economía social de mercado :
Resulta paradójico que los mismos ponentes que durante años criticaron al gobierno cubano por presentar programas cargados de objetivos generales, pero escasos en instrumentos concretos de implementación, reproduzcan ahora una limitación semejante. Hablar de una economía social de mercado sin desarrollar una propuesta fiscal específica es, por recurrir a una conocida metáfora, como analizar a Hamlet sin mencionar al príncipe de Dinamarca.
Toda economía social de mercado presupone un Estado con capacidad para promover el desarrollo, regular la competencia, garantizar bienes públicos y redistribuir parte de la riqueza nacional. Sin embargo, esas funciones dependen de una estructura fiscal capaz de financiarlas. La cuestión decisiva no consiste únicamente en definir el modelo económico deseable, sino en explicar cómo se sostendrá financieramente.
Las ponencias apenas ofrecen respuestas sobre aspectos centrales de esa discusión. ¿Qué sectores recibirían incentivos tributarios? ¿Cuáles deberían beneficiarse de exenciones temporales para estimular la inversión? ¿Qué estructura impositiva permitiría financiar la salud pública, la educación, la infraestructura y la protección social durante el proceso de estabilización económica al que se refiere Pavel Vidal? ¿Cómo se distribuirían los costos de esa transición entre empresas, trabajadores y consumidores?
En este punto aparece, además, un supuesto que merece mayor discusión. Pavel Vidal plantea la posibilidad de que Estados Unidos apoye financieramente un proceso inicial de estabilización. Sin embargo, esa hipótesis parece difícil de sostener a la luz de la legislación vigente, particularmente de la Ley Helms-Burton, y del endurecimiento reciente de las sanciones estadounidenses. Salvo que se produzca una modificación sustancial de la política de Washington o un acontecimiento extraordinario que altere radicalmente el contexto bilateral, ese escenario requiere una justificación mucho más desarrollada.
Estas cuestiones no constituyen detalles técnicos. Representan el núcleo de cualquier estrategia de reforma económica. Sin respuestas suficientemente elaboradas, la discusión corre el riesgo de convertirse en una declaración de principios más que en un programa de políticas públicas.
Salvo que Cuba descubraera una fuente extraordinaria de rentas —como importantes reservas de recursos naturales explotadas exitosamente—, la sostenibilidad de un Estado social dependerá inevitablemente de su capacidad tributaria. No existe un Estado de bienestar sin una política fiscal consistente. Precisamente por ello, sorprende que unas ponencias que reivindican mayores niveles de transparencia y racionalidad institucional dediquen tan escasa atención a un aspecto tan decisivo como el diseño del sistema tributario.
En política económica no basta con describir el destino deseado; También es indispensable explicar quién financiará el recorrido. Toda reforma implica costos de oportunidad, ganadores y perdedores. Los recursos públicos son necesariamente limitados, y su asignación supone decisiones distributivas de carácter político. La sociedad cubana necesita conocer esas decisiones para poder evaluar con rigor cualquier propuesta de transformación económica.
Dos ausentes: La guerra económica contra Cuba y las 176 medidas del gobierno cubano.
Existe, además, una segunda limitación que atraviesa buena parte del proyecto Cuba Transformación : la escasa atención concedida al impacto de las sanciones estadounidenses sobre la economía cubana.
Es legítimo debatir el peso de los errores de política económica interna cubana. Lo que resulta más difícil de justificar es que un programa de recuperación económica para Cuba analiza la crisis actual sin incorporar de manera sistemática el efecto acumulado de más de seis décadas de sanciones económicas, financieras y comerciales, intensificadas en los últimos años mediante nuevas restricciones al turismo, a las transacciones financieras y, más recientemente, al suministro energético. Cualquier evaluación seria de las posibilidades de crecimiento, estabilización macroeconómica e inserción internacional del país debe partir de esa realidad.
Reconocer la incidencia de las sanciones no implica eximir al gobierno cubano de responsabilidad por sus propios errores. El Estado cubano ha retrasado durante décadas reformas indispensables, ha mantenido restricciones institucionales que limitan el dinamismo económico y ha cometido errores significativos en la conducción de la política económica. Muchas de las recomendaciones formuladas por los economistas de Cuba Transformación merecen ser consideradas seriamente por las autoridades. Sin embargo, un diagnóstico equilibrado exige analizar simultáneamente las limitaciones internas y las presiones externas, pues ambas se vinculan inextricablemente y condicionan el margen de maniobra de cualquier estrategia de desarrollo.
Desde esa perspectiva, las ponencias dejan sin responder varias cuestiones fundamentales. ¿Cómo modificaría el levantamiento —o, por el contrario, el endurecimiento— de las sanciones estadounidenses la viabilidad de las reformas propuestas? ¿Qué escenarios alternativos contemplan los autores para una economía sometida a distintos grados de presión externa? ¿Qué efectos tendría la continuidad de las sanciones sobre la capacidad del Estado para financiar la estabilización, atraer inversión extranjera o reconstruir la infraestructura energética? Estas no son preguntas accesorias, sino variables determinantes para evaluar la factibilidad de cualquier programa de transformación.
La reflexión de los cinco economistas no ocurre en medio de un vacío. Los líderes del Cuba Study Group que patrocina las reflexiones de Cuba Transformación han afirmado que la isla tiene una única opción, plegarse a negociar en términos totalmente hostiles y llegar a un acuerdo de desmantelamiento del actual régimen político, impuesto desde Washington. Hasta ahora los cinco economistas han optado por mencionar las sanciones y la política estadounidense, cuando las mencionan, como algo que no merece discutir, o que va a jugar un papel positivo, cuando Estados Unidos ofrece un paquete de ayuda a la transformación. ¿Cómo se pasa de la hostilidad extrema a la ayuda benevolente a las transformaciones? No es preciso afirmar que los cinco economistas asumen las mismas premisas que ha expuesto Carlos Saladrigas, o Ricardo Herrero en su artículo con Michael Bustamante en Foreign Affairs, pero tampoco que no. En política es tan importante lo que se dice como lo que no. Es justo decir que hay falta de claridad.
La omisión resulta especialmente significativa porque las sanciones no constituyen únicamente un problema de política exterior estadounidense. Sus efectos inciden directamente sobre variables centrales de la política económica cubana: la disponibilidad de divisas, el acceso al crédito y al sistema financiero internacional, el costo de las importaciones y la relación comercial con terceros países, la inversión extranjera, el suministro de combustibles y, en consecuencia, el funcionamiento cotidiano de prácticamente todos los sectores productivos.
El público interesado en el futuro de Cuba se beneficiará de la lectura de estas ponencias. Sus autores ofrecen diagnósticos valiosos y propuestas que contribuyen a elevar la calidad del debate nacional. No obstante, el análisis permanece insuficientemente desarrollado en aspectos esenciales para comprender el funcionamiento de una economía social de mercado con equidad. Las ponencias explican con mayor detalle cómo ampliar los espacios del mercado que cómo articular las relaciones entre mercado, Estado y protección social a lo interno y en la política económica exterior. Tampoco desarrollar suficientemente los mecanismos mediante los cuales el sector privado y el sector público deben integrarse en un mismo sistema económico, preservando simultáneamente la competencia, la eficiencia y la cohesión social.
En algunos de estos aspectos, incluso, cabe preguntarse si las 176 anunciadas recientemente por el gobierno cubano no avanzan más allá de las formulaciones generales medidas contenidas en Cuba Transformación . Esa comparación resulta indispensable. La discusión ya no gira exclusivamente en torno a la necesidad de introducir mayores espacios de mercado; Sobre ese punto existe hoy un consenso mucho más amplio que hace apenas una década. El verdadero debate consiste en determinar cuáles reformas son políticamente viables, económicamente sostenibles e institucionalmente implementables bajo las severas restricciones que enfrenta el país.
Por esa misma razón sorprende que las ponencias apenas dialogan con el paquete de medidas anunciadas por el gobierno de Díaz-Canel. Independientemente de la valoración que merezcan esas iniciativas, constituyen actualmente el principal marco oficial de reforma económica en Cuba. Ignorarlas reduce el alcance práctico del análisis y priva al lector de una comparación que habría permitido identificar coincidencias, diferencias y posibles espacios de convergencia entre ambas propuestas. Por ejemplo, el gobierno, a través del viceministro Carlos Luis Jorge, ha afirmado la disposición a una “solución razonable” a demandas de restitución de activos confiscados a cubanos emigrados, con disposición a invertir. ¿En qué medida esa postura coincide con las visiones de los cinco economistas sobre la importancia de la diáspora cubana en la recuperación del país? ¿Es insuficiente? ¿Cuáles deben ser las respuestas desde la diáspora o los gobiernos de los países donde se asientan esos emigrados, en primer lugar, Estados Unidos? Las loas a lo positivo que puede ser la diáspora y Estados Unidos son buena poesía. Las recomendaciones de política económica suelen precisarse en prosa.
El orden de las prioridades también merece una reflexión. Resulta difícil analizar con rigor la crisis alimentaria, el deterioro del gasto social, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios o incluso el retroceso de indicadores históricamente emblemáticos, como la mortalidad infantil, sin incorporar al análisis el efecto que las últimas sanciones han tenido sobre la disponibilidad de divisas, combustibles, financiamiento e inversión más elementales. Ello no significa atribuir todos los problemas del país a factores externos; significa, simplemente, reconocer que cualquier diagnóstico que excluya una de las principales restricciones estructurales de la economía cubana nace inevitablemente incompleto.
Democracia, estado de derecho y economía :
Un tercer aspecto merece especial atención. Pedro Monreal y Mauricio de Miranda sostienen que la transición hacia un sistema democrático pluripartidista y un Estado de derecho constituye una condición indispensable para el éxito de la reforma económica. Se trata de una perspectiva normativa defendible. Sin embargo, las ponencias dedican escasa atención a la abundante literatura de economía política comparada que cuestiona la existencia de una única secuencia institucional para los procesos de transformación económica.
Llama la atención limitada la consideración de las experiencias de China y Vietnam, cuyos procesos de reforma combinan una progresiva liberalización económica con una apertura política mucho más restringida. Es cierto que ambos casos presentan importantes déficits en materia de derechos civiles y libertades políticas, desde una perspectiva liberal. Pero precisamente por ello constituyen contraejemplos que cualquier análisis comparado debería abordar con profundidad antes de afirmar que la democratización liberal constituye una condición necesaria para el desarrollo de una economía social de mercado.
Más llamativa aún resulta la ausencia de referencia al concepto de Estado de derecho —traducido habitualmente como “gobierno mediante el derecho” o “Estado mediante el derecho”— desarrollado por el politólogo chino Pan Wei. Su propuesta no pretende sustituir el ideal liberal del Estado de derecho ( rule of law ), sino explicar una secuencia alternativa de construcción institucional en la que el fortalecimiento de la capacidad administrativa del Estado, la profesionalización de la burocracia y la institucionalización de un orden jurídico relativamente previsible preceden a una eventual ampliación de la competencia política. Aunque esta perspectiva ha sido objeto de críticas desde posiciones liberales, constituye uno de los principales referentes teóricos del debate contemporáneo sobre las reformas institucionales en China y difícilmente puede ignorarse en una discusión comparada sobre los procesos de transformación económica.
Las ponencias parecen descartar esa posibilidad desde el inicio al afirmar que Cuba carece de tiempo para un proceso gradual de reformas. Sin embargo, esa afirmación constituye una hipótesis empírica que requiere demostración, no un supuesto que pueda darse por establecido. La urgencia de la crisis económica es indiscutible, pero de ella no se desprende necesariamente que una apertura política liberal con elecciones multipartidistas deba preceder a la transformación económica ni que ambas deban avanzar al mismo ritmo.
Defender el empoderamiento de la ciudadanía en Cuba es perfectamente legítimo. También es evidente la necesidad y la conveniencia de la descentralización económica y política. Aunque la transferencia de poder desde los niveles centrales a los locales es un dilema complejo, resalta, como refiere Gerard Roland, que durante la primera fase de las reformas de los socialismos en el este de Asia las ganancias más importantes de productividad y ampliaciones de capacidades productivas ocurrieron en las empresas, a nivel de villas y pueblos, no exigir privadas, sino en integraciones público-privadas. Kelan Lu ha demostrado la importancia de la descentralización y de las políticas provinciales y municipales en China para atraer inversión extranjera directa, particularmente de los emigrados.
Sin embargo, nada de esa trayectoria encaja bien con la exigencia de Monreal y de Miranda sobre la imprescindibilidad de una transición previa o paralela a “un estado democrático de derecho”. Durante décadas, la literatura sobre modernización ha sostenido una secuencia diferente. Autores como Samuel Huntington, Seymour Martin Lipset y Adam Przeworski, desde perspectivas distintas, coinciden en señalar que el desarrollo económico modifica la estructura social, fortalece nuevos actores económicos y amplía progresivamente las demandas de participación política. Aunque discrepan en aspectos fundamentales, ninguno de ellos sostiene que existe una secuencia universal aplicable a todos los procesos históricos.
La evidencia empírica tampoco permite concluir que las democracias liberales presentan, de manera sistemática, un mejor desempeño económico que los regímenes no democrático-liberales. La investigación comparada muestra resultados considerablemente más matizados. Existen democracias liberales con trayectorias económicas exitosas y otras profundamente estancadas, del mismo modo que existen regímenes con visiones alternativas que han impulsado procesos extraordinarios de crecimiento y otros que han conducido a graves fracasos económicos. Más que el tipo de régimen considerado aisladamente, la calidad de las instituciones estatales, la capacidad administrativa, la estabilidad macroeconómica y el diseño de las políticas públicas parecen explicar una parte mucho más significativa de esas diferencias.
Desde esa perspectiva, la cuestión relevante no consiste únicamente en determinar si Cuba debe democratizarse, sino en analizar qué secuencia institucional ofrece mayores probabilidades de producir crecimiento económico, estabilidad política y ampliación de las libertades. La experiencia internacional sugiere que no existe una trayectoria única. Buena parte de la literatura comparada apunta a que la consolidación de una economía mixta, la expansión gradual del pluralismo económico y una liberalización política progresiva pueden generar condiciones más favorables para acuerdos duraderos que una transformación simultánea de todas las instituciones políticas y económicas. Monreal y de Miranda ofrecen una perspectiva ideológica legítima, pero no demuestran que adoptar la misma sea una precondición necesaria para una transición óptima a una economía de mercado.
En el caso cubano existe, además, un elemento que las ponencias apenas consideran. Mientras permanezca vigente una política estadounidense específicamente orientada a influir en la evolución política interna de la isla mediante sanciones económicas, cualquier proceso de competencia electoral se desarrollará bajo un contexto excepcional de presión externa ilegítima. Esa circunstancia introduce un problema adicional de soberanía que no puede separarse del análisis sobre la democratización. Ignorar esa interacción empobrece la discusión sobre las posibles secuencias y políticas de la reforma y reduce la complejidad de un problema cuya naturaleza es, por definición, simultáneamente económica, política e internacional.
No hay mérito alguno en la premisa de que a corto plazo, un gobierno cubano plegado a las demandas de la Ley Helms recibiría un alivio de las sanciones por parte de Estados Unidos. El tema es que la adopción de la opción plattista tiene importantes costos políticos y económicos, como el desmantelamiento de las capacidades para una política interna y externa independiente, la condición martiana, a largo plazo. Trump no está jugando cuando afirma su aspiración a “poseer a Cuba pronto”.
Reconocer esa complejidad no implica restablecer importancia a la importancia de las leyes, a la seguridad jurídica para los inversionistas, ni a las libertades políticas. Significa, simplemente, aceptar que las trayectorias de reforma rara vez responden a modelos lineales y que la experiencia aconseja desconfiar de las secuencias y alternativas presentadas como históricamente inevitables (Cuba’s only Choice»). Incluso desde el realismo, Cuba, como gobierno y país, tiene espacios y alternativas para negociar su inserción internacional en esta hora difícil. En ese esfuerzo, las preguntas de Cuba Transformation tienen importantes méritos, y sus respuestas, grandes déficits.
(Tomado del substack de Arturo Lopez-Levy)
Desde las dos aceras 
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