Desde las dos aceras

Por Tamarys L. Bahamonde
Tamarys L. Bahamonde es economista y experta en políticas públicas, especializada en la estructura burocrática y la toma de decisiones en Cuba durante las reformas. La Dra. Bahamonde es profesora adjunta en la Universidad de la Ciudad de Nueva York (CUNY) e investigadora asociada en el Centro de Estudios Latinoamericanos y Latinos (CLALS) de la American University.

El gobierno cubano anunció recientemente una nueva reforma¹ que incluye 176 propuestas y objetivos políticos que abarcan áreas esenciales de la economía, las finanzas y la sociedad. La reforma llega en un momento de crisis sistémica que ha provocado un aumento de la precariedad y la pobreza, un empeoramiento de la escasez de energía y alimentos, y el colapso de la infraestructura. Además de la crisis ya existente, el gobierno estadounidense ha endurecido su política hacia Cuba desde enero de 2026, incluyendo un bloqueo petrolero al país. Las condiciones externas hostiles han comprometido la capacidad del gobierno cubano para hacer frente a la ya grave situación. La situación actual, una combinación de las deficiencias administrativas y de gobernanza del gobierno cubano y la creciente presión ejercida por la administración Trump desde enero, amenaza la supervivencia de los cubanos. Dado que Estados Unidos condicionó el levantamiento de las sanciones a la voluntad del gobierno cubano de introducir cambios económicos y políticos significativos, no es descabellado suponer que estos últimos hayan sido un catalizador para las reformas.
El paquete se organiza en torno a veintitrés pilares que abarcan áreas como modificaciones a empresas estatales y no estatales, finanzas y banca, agricultura, administración pública y trabajo. Muchos de estos temas no son nuevos. Los esfuerzos de reforma anteriores los han abordado en diversos grados, y varias propuestas representan políticas largamente debatidas o ampliaciones graduales de medidas existentes. El colapso del bloque socialista en la década de 1990 desencadenó una de las crisis más profundas de la historia moderna de Cuba y dio lugar a un patrón recurrente de crisis-reforma-contrarreforma que ha marcado la formulación de políticas durante más de tres décadas. En general, los responsables de la toma de decisiones introducen reformas cuando las condiciones económicas, financieras y sociales se vuelven tan críticas que desencadenan una crisis política. Luego, tan pronto como la economía muestra signos de recuperación, los responsables políticos suelen revertir el rumbo o ralentizar la implementación de esos cambios. Esta historia ayuda a explicar el escepticismo de expertos, inversionistas y ciudadanos que se mantienen cautelosos respecto al proceso de reforma actual, ya que no hay indicios ni garantías de que esta vez será diferente.
Sin embargo, el paquete actual puede diferir de ciclos de reforma anteriores tanto en alcance como en ambición. Introduce cambios significativos en los sistemas financiero y bancario, así como una mayor flexibilidad en la inversión y el comercio extranjeros. Por ejemplo, algunas medidas autorizan la creación y operación de instituciones financieras no bancarias en la isla. Otra propuesta elimina a los intermediarios en los contratos laborales que involucran a inversionistas extranjeros, una demanda de larga data tanto de expertos como de ciudadanos. El paquete también busca agilizar la inversión y el comercio extranjeros mediante la reducción de los procedimientos de aprobación y solicitud. Además, desconcentra ciertas funciones administrativas y fiscales de los municipios, con el objetivo declarado de aumentar la autonomía local y mejorar la eficiencia.
Sin embargo, si bien la reforma es sumamente necesaria, llega en un momento en que su éxito se verá obstaculizado por diversos obstáculos internos y externos. En el ámbito interno, la crisis demográfica provocada por las bajas tasas de natalidad, el envejecimiento de la población y la migración masiva de las generaciones más jóvenes en los últimos años ha generado una escasez de capital humano necesario para impulsar una reforma transformadora. Además, el colapso de la infraestructura y la desconfianza en las instituciones y el gobierno han incrementado el riesgo de invertir en Cuba.
Además, no se han anunciado reformas políticas que acompañen el proceso. Por ejemplo, Cuba necesita elecciones competitivas en los gobiernos locales, cambios en el sistema de nominación de gobernadores provinciales por parte del Presidente de la República y una transformación del Parlamento hacia una estructura más democrática, por ejemplo, eliminando la Comisión de Candidaturas que decide quién participa y quién no en la contienda por los escaños de diputados. Algunas estructuras administrativas intermedias permanecen intactas dentro de las empresas estatales, como las Organizaciones Superiores de Gestión de Empresas (OSDE)², lo que implica que no habrá cambios en GAESA, el consorcio militar que controla una parte significativa de los activos financieros y económicos de Cuba con escasa o nula supervisión y transparencia.
En un momento crítico de persistente deterioro del nivel de vida y aumento de la pobreza, las políticas sociales no parecen ser una prioridad en el programa anunciado, especialmente en comparación con otros sectores como la banca y las finanzas, donde el gobierno ha presentado propuestas más concretas. En términos de política social, las medidas se acercan más a los objetivos políticos que a las alternativas. Las políticas sociales requieren objetivos claros, fuentes de financiación y estrategias de asignación. En lugar de ofrecer una propuesta transformadora que mejore la eficacia de las políticas sociales, el Pilar 8 de las reformas propuestas se centra principalmente en ampliar la participación del sector privado en áreas sociales, como las exenciones fiscales para las contribuciones a programas sociales o la contratación de personas con discapacidad. Si bien estas son buenas políticas complementarias, Cuba también necesita políticas que prioricen a las personas necesitadas. ¿Cuál es el plan para los cubanos en situación de pobreza extrema, los niños que sufren escasez de alimentos, los trabajadores desplazados por la reducción de personal en el sector público y todas las demás poblaciones vulnerables: los ancianos, las mujeres y las personas de color? ¿Permitirá el gobierno que los sindicatos se independicen del control estatal? ¿Se aprobará legalmente el derecho a la huelga en un contexto de creciente inversión privada y violaciones laborales?
La formulación de políticas requiere seguir una serie de pasos que comienzan con la identificación del o los problemas a abordar, las poblaciones objetivo y los criterios para evaluar la política. El programa de Cuba carece de una hoja de ruta clara para identificar las prioridades, los objetivos y los plazos de la política.
Externamente, la reforma requeriría un cambio drástico en la política estadounidense hacia Cuba, específicamente enmiendas sustanciales a los Títulos I y II de la Ley Helms-Burton, que codifican el embargo estadounidense a Cuba, así como la eliminación de las sanciones secundarias a las entidades extranjeras que operan en Cuba. Las restricciones actuales impiden el acceso a los mercados estadounidenses, lo que dificulta la implementación de muchos de los cambios propuestos, incluyendo la inversión de la diáspora cubanoamericana, bajo la legislación vigente. Para que las reformas económicas sean efectivas, Estados Unidos también tendría que modificar el Título III, que permite a los ciudadanos estadounidenses demandar a las empresas que importan bienes confiscados tras la Revolución Cubana. Esta práctica aumenta considerablemente el riesgo para los inversionistas extranjeros, disuadiéndolos de invertir en sectores que Cuba necesita urgentemente modernizar. Estos cambios trascendentales también son imposibles sin una enorme cantidad de capital, del cual carece el gobierno cubano.
El país también exige la voluntad de los inversionistas extranjeros y de los cubanos residentes en el extranjero para trasladar sus inversiones de capital a la isla. Finalmente, el paquete de reformas impone expectativas sin precedentes a la diáspora cubana. Diversas medidas buscan atraer capital, espíritu emprendedor e inversión de los cubanos que viven en el extranjero. Sin embargo, la movilización de los recursos de la diáspora dependerá no solo de los cambios regulatorios, sino también de la credibilidad, la seguridad jurídica y la confianza en que las reformas se mantendrán a lo largo del tiempo.
La historia de reformas fragmentadas e inconsistentes en Cuba nos ha enseñado que, para ser efectiva, una reforma debe ser sistémica. Esto implica ser integral y abarcar el mayor número de frentes posible, incluso si se introducen gradualmente en el proceso reformista. También significa identificar áreas prioritarias claras y ser transparentes sobre qué constituye una emergencia y por qué. En 2024, sugerí que toda reforma exitosa debería incluir cambios políticos.³ La propuesta actual de Cuba, al igual que otras en el pasado, carece de un enfoque holístico e integrado, y su éxito dependerá de los factores externos ya mencionados, ajenos al control del gobierno cubano.
Por otro lado, el enfoque en los aspectos económicos y financieros excluye áreas esenciales que también requieren atención urgente: derechos laborales, protección social y transformaciones políticas, por mencionar solo algunas. Para concluir mi análisis en este sentido, quiero citar las palabras finales de mi tesis doctoral sobre la toma de decisiones gubernamentales en Cuba: “Nuestras sociedades se construyen, en última instancia, sobre las decisiones que tomamos y, a menudo, también sobre las que evitamos tomar. Esta tesis ofrece una advertencia para los futuros y actuales responsables políticos en Cuba: o aprendemos de nuestro comportamiento pasado para corregir el futuro, o podríamos encontrarnos repitiendo, como en un círculo vicioso de formulación de políticas, el eterno ciclo de crisis, reformas y contrarreformas”.⁴
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¹ Para efectos de este argumento, llamaremos a estas nuevas medidas “reforma”, pero su verdadera naturaleza reformista se comprenderá mejor con el tiempo y la implementación de políticas.
² Organismos Superiores de Dirección Empresarial (Organización Superior de Dirección Empresarial)
³ Tamarys L Bahamonde, “El proceso de toma de decisiones del Estado cubano durante las reformas (1990-2018)” (Tesis doctoral, Universidad de Delaware, 2024), 423, https://doi.org/10.58088/q8qy-br02 .
⁴ Ibíd., 424–25.
(Tomado de CEDA)